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电力体制改革研究组:改造国家电网管理体系迫在眉睫

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文章出处:《财经》杂志责任编辑:人气:-发表时间:2013-07-09 16:14

  抓住有利时机及时启动新一轮电力体制改革,实现国家电网从集权垄断型到服务型电力企业的职能转变,大力发展消费者和生产者直接互动的电力市场体系,全面提高中国能效,带动经济发展方式转变。

  2013年开局之际,北京的雾霾天气、东部重污染的生态环境、全国转变能源增长方式的社会压力都逼迫我们思考一个问题:电力体制改革是否应该成为建设中国生态文明、转变经济增长方式的排头兵?新一轮城镇化建设的创新前提是否应该优先推进电力体制改革?

  自2002年国务院印发《电力体制改革方案》(国发[2002]5号文件)以来,电力体制改革历经十年。但是,传统的集中电力管理体制与现代化的分布式电力能源管理模式之间矛盾越来越突出;国家电网的集权管理模式与我国能源经济发展的内在结构越来越难以协调。电力体制改革的呼声越来越强烈;改革的合力越来越统一;改革的利益越来越明确,改造束缚我国能源生产和消费革命的国家电网管理体系已经迫在眉睫。

  市场经济的国家以非市场经济的国家电网的垄断模式解决市场经济发展所需的电力能量,这在世界大型经济体内没有先例,也不可能无限延续,推进电力市场经济建设,中国也不会例外;幅员辽阔的国家以计划经济和政府管制为主实行电力、燃气、热力等分业割据发展以形成高等能源效率,这在全球也没有先例,发展全国性的智能能源网,中国也不可能置身度外;限制电力生产者和消费者直接互动,国家电网为王,贵冠履轻头足,错配电力要素,阻碍能源互联网变革,这与新一轮城镇化建设难以兼容。

  中国需要通过电力体制改革置换出繁荣的电力市场经济体系、国际领先的高级产业能力和全社会广泛参与的先进的能源生产和消费效率。目前来看,电力体制既是我国行业改革的深水区之一,也是中国推动新一轮城镇化建设的前提,而且具备诸多率先启动新一轮改革的有利条件,宜于抓住有利时机及时启动新一轮电力体制改革,带动经济发展方式转变,实现我国经济结构的战略性升级。

  启动新一轮电力体制创新改革

  十八大报告指出,到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的战略目标。这意味着电力消费即使包括节能因素,也将从目前的年度消费超过5万亿千瓦时提升到8万亿-10万亿千瓦时左右;电力装机容量也将从目前10万亿千瓦达到20万亿千瓦以上。

  目前,中国每年需要维持8000亿元人民币以上规模的投资,用于新建电力项目和维持电力能源公共政策的平衡。这个电力发展的机会如果以国际通行的创新方式实现将转变我国的经济增长方式;而如果以国际非主流的传统产业支撑则将抱残守缺传统的利益格局,增加我国经济日后转型的历史负担。

  因此,采用创新方式还是传统模式满足国内快速增长的电力需要正面临着历史抉择,也催生了新一轮电力体制改革的必要。推进电力体制改革正在成为透视中国市场经济的能力标志,也是打通建设生态文明、转变经济增长方式、重新厘定中央和政府关系、推动新兴产业革命等集成变革的战略大通道。也可以说,如果不积极加快转变现有的电力体制,我国现代化建设难以持续健康发展。

  对此,可以确定如下的中国能源改革的战略重点以及先后顺序,即:必然是优先二次能源,次后一次能源;先电力产业,后油气产业。前者程序简单、定价机制易行;后者牵涉国际、定价机制全球化。

  因此,电力体制改革必然成为能源战略改革的第一步,具有战略性、机遇性、前沿性、跨越性的特点。

  1971年美国总统尼克松便宣布了追求“能源独立”的目标,40年来,大型经济体没有一个实现能源独立,相反,它们却全部实现了电力独立。溯其根本,能源独立是增长与资源的平衡,能源资源价格具有全球性定价的基本属性;电力独立是能源消费和能源生产能力的平衡,电力产品和服务具有本国或本区定价的根本属性。这使得电力体制具有先于能源体制优先改革的社会基础。

  电力独立,或者称为电力产业成熟度,主要是指一个国家电力能源消费和生产能力的平衡,它归根结底是一个国家能力,特别是高级工业能力的成熟度,经济体量越大这种要求越高,反之亦然;电力消费总量越大,市场化程度越高,电价的定价权属地性也越强,相反亦然。由此形成了电力成熟度与现代化关系存在着经济定律,即:一个国家、包括中国的现代化首先要解决电力现代化;电力现代化首先要发展高端产业能力的成熟度,它为世界核心经济体在创新和增长的优势方面提供基础,也使这些国家在技术上对世界行使相关的主导权成为可能。没有电力现代化就没有工业化、城镇化、村镇现代化。

  在新一轮城镇化建设展开之前,应该优先推进电力现代化,实现新的电力体制改革。

  突破口是构建现代新型产业制度

  从目前来看,国家电网聚合了我们整个电力中枢的调度管理、电力输送、市场交易、价格上行、电力投资的主导权力,形成了类似人民公社的“超级电力公社”。这是一个政企贸科四维合一的机构,它的超级体系的根源不是市场的力量,而是体制的力量,从不同的参考系我们可以确定它的不同价值。它既是经济组织,也履行着政府职能,还主宰着电力市场交易;它既拥有私权,也行使着社会公权,还主宰着电力创新的秩序。

  一方面,消费者成为其下游产业的内部社员,消费者无法与生产者实现正常的市场互动,政企贸科四维合一的电网与用户之间属于等级化、不平等的市场关系;另一方面,生产者也成为其上游捆绑的加工厂,生产者不能对消费者的合理需求直接有效互动,也可以说,政企贸科四维合一的电网强权体制拦截了我国电力生产者和消费者的巨大市场活力,改造国家电网应该成为新一轮电力体制改革必须直面的历史课题。改革是必然的、迟早的。

  电力体制改革需要“杀手级平台的集成”,颠覆旧的电力体制管理模式,实现13亿电力消费者与电力生产者两端对称的直接互动交易,推动占全国70%电力消费的200万大用户进入电力市场直接购电,推动3000万以上电力用户开展智能微网、节能管理的运营创新,政府需要为这些发展提供激励政策和发放有关牌照。我国需要大力发展电力现期、远期交易,建设真正市场化的国际领先的电力体系。

  这就需要进一步推进电力产业的政企分开,实现电力调度、规划、交易、结算等电力公权机构的独立运行;分拆政企贸科四维合一的国家电网,改变国网公司的垄断经营业态,优化电网规模,实现电网从集权垄断型到服务型的职能转变,重新确立电网是电力的输送者、服务者的产业地位;实现从不平等的电力社会模式转向智能生态化的电力社会模式;实现解决中央和地方电价管理、电力投资、电力政策扶植权力的合理分配和更加高端的运转,以推动新产业革命和构建新的产业制度。电网主导消费者和生产者的时代扭曲了电力生产力和电力市场秩序,这个体制是不可持续的。

  就国家电网公司的管理模式而言,这是一种单边垄断体制,生产者和消费者之间属于非均衡性的社会关系,强制控制和突然解体都是它的天然属性;从消费社会而言,这是一种消费代议制体制,或者在现代电力产业中展现的间接民主,即:电网企业根据它的主观调查和分析为用户提供电力商品和电力服务。在这里,口号里可以呼喊“顾客是上帝”“用户是中心”,但是,实际上电力用户不过是电力产业等级体系里的社会底层节点,电力消费终究是被电网控制的劳动形式,电力消费者也是被电力企业控制的劳动者,这是中国能源低效的根本原因之一。

  就电力体制改革的发展模式而论,我国至少有五条路径可以选择,一是以国家电网为主导的内部转型的改革;二是以国家能源主管机构、地方政府为主导的展开电价市场化、再建新型电力市场交易体系的改革;三是以修改《电力法》为契机,松绑地方电力体制为主的改革;四是以国家能源监管机构为主导实施政企分开的改革,此举需要拆分国家电网;五是以2002年电力体制改革为蓝本,实施以中央统筹主导的整体改革。客观上说,操作机制上,改革主导者的层级越高,效率越高,改革成本越小;改革运作上,条条大路通罗马,不同的改革路径可以殊途同归,前呼后应。不同的改革者可能因应不同的位置表达不同程度的改革意愿,以及付诸不同的行动,这都是我国电力体制改革的生命系统,它们具有相互进化、生态涌现、集成发展的互动结构,具有蝴蝶效应的社会机制,但是,改革需要实现符合市场经济的高度融合。

  我们认为,中国电力体制改革的总体发展目标如下:十年之内,中国经济体制改革的关键任务就是在能源领域特别是电力产业,以社会主义市场经济的主导模式取代电力垄断经济体系;以生态文明的管理方式取代高碳、高排放的粗放生产方式;实现从不平等的电力公社模式转向柔性生态化的电力社会模式;实现自上世纪80年代我国农村体制改革以来的第二次生产力的大解放;为电力工业向生态文明的转变提供助推动力。

  与此同时,根据我国城市化发展布局,大约需要再营建60万到80万公里的城市燃气网络,这些网络既是热力的核心来源,也将是重要的分布式电源体系。作为堪与电网并行的第二能源网络,需要实现与现有电力网络的跨网互动,对此,新型电力体系需要建立打通城市燃气网的可行线路,着落于多元化的能源结构以及更为分散化的能源布局,解决现有的电网体制难以因地制宜解决可再生能源并网问题的实在需求。

  我们应该建设适合中国600亿平方米建筑的智能建筑能源网络;加快建设适合包括电动车在内的智能交通网络;力争建立适合中国30亿工业装备及构件的智能化的工业用能网络;力争建立多种能源互动的智能能源网、能源互联网,达到我国能源利用的最高端结构。

  我们主张,实施电力体制改革应该成为继中国农村体制改革之后的第二次生产力大解放,市场经济只有在能源领域内取得主导地位,继解决粮食问题之后进一步解决能源问题,我国市场经济的宏观架构才能从容确立。

  改革的总体步骤和主要内容

  我们认为,需要总结和借鉴先进电力体制改革的经验和教训,改善政府电力宏观管理能力,充分发挥市场配置资源、技术、产品和先进服务的基础性作用,建立与社会主义市场经济体制相适应的现代电力体制。我们认为:推进电力体制改革路线图可以包括“六个步骤”和“十项任务”。

  关于电力体制改革的六个步骤包括:第一步“顶端设计、总体决策”。第二步“政企分开、公权独立”。第三步“强化竞争、分拆巨头”。第四步“产需互动、对称放开”:一是分批扩大用户直接购电,通过对称开放形成“多买/多卖”电力交易格局;二是将电网业务与非电网业务分离,组建省级电力购销服务公司,发放新的电力经营牌照,下放终端定价权形成权责对等的地方电力(能源)保障机制,在中央层面也相应地及时完善电力普遍服务标准及配套政策。第五步“三维并举、经略市场”:构建国际领先的电力工业网络、电力市场网络、信息网与电网融合的智能网络的三维网络,通过先进高效、高维度、多层次的电力复合网络配置资源,发展全国多层次的电力交易市场,推进先进的电力现期、远期产品和服务交易,实现生产者和消费者、产消者互动交易的成熟化电力经济网络。第六步“做实基层、多网融合”:将电力发展重心下沉,促进电力与燃气、水务等基础设施有机组合,以城市为节点更加广泛地试点推进智能能源网建设,塑造能源产消者通过市场机制保障能源安全,形成新的经济增长点并抢占世界新产业革命的制高点。

  关于电力体制改革的十项任务包括:1.组建国家电力调度及交易中心,进一步推进政企分开公权独立;2.组建国家电力规划及标准中心,提高宏观决策与控制能力;3.拆分重组全国电网企业,实现规模经济效益与比较竞争效益;4.放开大用户直接购电,建立多买/多卖的电力交易格局;5.放开电网末端市场,将网络业务与非网络业务分开;6.销售电价定价权下放地方,建立权责对等的地方保电机制;7.促进水/电/气/热有机构成复合能源网,实现网络优化;8.以城市为节点广泛试点建设生态化能源体系,提升城市化质量;9.建设智能能源网,抓住新技术革命机遇塑造经济新增长点;10.塑造能源产消者,进一步保障能源安全。

  对现有的电力体制需要进行三个方向的拆分与优化:其一是行业权力拆分,将调度交易规划等公权机构划归政府管理,加强政府的决策能力与控制能力。其二是企业规模拆分,借鉴发电环节取得的改革经验和成效,可以采取划小电网企业规模的办法实现电力经营层面的优化,同时加强推进全国联网。对此,可以维持一个经过业务压缩的国家电网从事输电业务,也可以重组为4个-6个区域性输电企业,分区运营全国输电业务,还可以按照自然纬度特点组建若干综合性新型能源网络。其三是市场业务拆分,放开大型工商用户直接购电,将其他终端营销服务业务下放给地方性电力公司,形成均衡而活跃的电力市场格局。最终,电网环节明确为企业规模适度、经营机制单纯的输配电专业服务机构。

  就电力体制改革的发展格局而言,其战略发展模式可能有三个:一是按照我国经济体系和自然禀赋的特点组建若干跨产业、跨平台的新型能源网络,实现电网企业的政企分开,实现电网管理现代化;二是保留一个经过较大转型、较大分立集中从事输电业务的国家电网;三是重组为多个区域性电网企业,分区运营电网业务。

  电力体制改革战略前瞻

  电力是推进国民经济增长的核心保障,没有电力的现代化增长就不可能确保小康社会建成;电力体制改革也是解决中国经济今后发展分蛋糕、反垄断优先主题,而且不像卫生、社保、保障房等领域,需要中央政府较大投入才能实施改革,电力体制改革不需要中央财政承担较大负担。

  对于电力体制改革的历史时机我们可以有三个选择,建成小康社会之前先期实施;边建设边改革的伴随型实施;建成之后的总结清算型实施。比权量力,先期实施改革是最理想的道路,并付出最小代价,2013年就具备启动改革设计的宏观条件,应该尽快纳入新一届政府战略改革任务的日程表,越早启动电力改革,社会代价越小。

  20世纪中国农村体制改革的成功说明,战略上政府主导,体制上放松管制,发展上有效竞争,创新上适应突变,世界的创造力在人民头脑里,焕发整个社会的生产力不断进步的激情是改革的落脚点。

  目前中国面临的就是要在能源,特别是电力产业启动松绑、竞争、突变这些改革机制,并推动先进的技术和市场交换网络应用到电力产业,保持创新和领先,优先实现从集权制电力管理转变到社会网络化电力管理模式。

  电力产业这些管理的革命还将延伸进能源领域,能源领域的成功则将推动整个经济体制的重大转变,因此,以电力产业的市场秩序建设作为改革的支点和杠杆,将支撑起中国社会变迁的整体创新。

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